Densités urbaines : situation dans les cantons et dans les grands centres urbains en Suisse

1. Préambule.

En Suisse, nombreux sont ceux qui préconisent la densification et avancent des principes tels que «urbanisons vers l'intérieur» (Office fédéral du développement territorial, ARE-ODT), «densifions les villes» (Avenir Suisse).

Actuellement, l'Association pour l'aménagement national (ASPAN-SO), mène une réflexion sur la question de la densité urbaine. Vieux sujet repris, notamment, suite à un échange de vue en 2009 entre deux membres de cette association, l'un préconisant la nécessité de densifier Lausanne, l'autre s'opposant à la surdensification de Genève, surtout de son centre. Ces positions apparemment contradictoires s'expliquent par une situation de fait fort différente entre les deux villes. En effet, parmi les cinq grandes villes du pays (ville centre et agglomération), Lausanne est la moins dense, suivent Berne, Zurich, Bâle et Genève, cette dernière étant la plus dense. De plus, les deux villes ne se situent pas dans la même phase de croissance. On ne peut parler de densité urbaine sans tenir compte des situations locales différentes.

2. Le cas de Genève : desserrer la ville pour faire la ville

Le groupe « Genève cinq cent mètres de ville en plus » s'est à maintes fois exprimé sur la question de la densité urbaine, notamment en critiquant les concepts qui prévalaient à Genève dans les années 90, et qui ressurgissent aujourd'hui, tels « construire la ville en ville » et « préserver la zone agricole » tout en étant favorable à des extensions urbaines denses (voir entres autres le chapitre « desserrer la ville » de son projet d'août 1990 et un texte du 2 avril 2008 « Desserrer la ville pour faire la ville »).

Récemment à l'occasion de la procédure d'enquête publique du projet de Plan directeur cantonal PDC 2030, le groupe a transmis sa proposition « Genève, pour une métropole transfrontalière » qui préconise entre autres le desserrement du Centre par un déclassement de la zone agricole contigüe. Il s'oppose à la surdensification de celui-ci, telles les surélévations d'immeubles, les constructions dans les cours ou l'urbanisme souterrain. Il propose également des développements tangentiels transfrontaliers reterritorialisant les territoires vernaculoanarchiques, issu du mode de production libéral-productiviste. En ce sens, il propose de minimiser les atteintes aux terrains non bâtis en privilégiant ceux occupés principalement par des habitations individuelles.

D'autres se sont prononcés dans le cadre PDC 2030, contre la surdensification du centre.

• La CGAS, Communauté genevoise d'action syndicale : « (...) Certaines commune, telles Cologny et Vandoeuvres, semblent immuablement vouées à rester des lieux de résidence privilégiés, alors que la commune de Genève connaît une tendance à la surdensification. De plus les projets engagés comme ceux des Communaux d'Ambilly et de la Tulette se fondent sur des indices d'utilisation du sol faibles en regard non seulement des nécessités imposées par la crise du logement, mais aussi intrinsèquement, en regard de l'usage judicieux du sol et de la bonne économie des constructions. Sur la rive gauche, il convient de proposer d'autres périmètres à déclasser et urbaniser que ceux envisagés par le plan directeur (...) ».

• Le RAAC, Rassemblement des artistes et acteurs culturels « (...) Nous défendons l'idée d'un droit à la ville pour tous. Ce droit implique une mixité d'activités au centre comme en périphérie : activités commerciales, logements, activités culturelles (institutionnelles et indépendantes), vie de quartier (cafés, centres de loisirs, activités sportives) et espaces publics. Pour pratiquer et développer les activités culturelles, les acteurs culturels sont tributaires d'un accès en ville à des espaces protégés des logiques de la rentabilité foncière (espaces à loyers modérés). (...) Dans le cadre des objectifs de la fiche A01 (promouvoir la densification et l'extension du centre urbain dense), nous recommandons de porter une attention particulière au phénomène de surdensification du centre-ville en terme de logement. En effet, pour le bien-être de la communauté et pour la qualité urbaine dans son ensemble, il est important de garder une mixité des activités. La culture, et particulièrement la culture alternative est de plus en plus souvent exclue au profit du logement (...) ».

De son côté la Commission cantonale d'urbanisme, dans son compte rendu 2006-2009, émet des réserves quant à la surdensification du centre, tout en préconisant des densités plus élevées dans les nouveaux quartiers en proposant de « passer du modèle résidentiel au modèle urbain » ainsi « qu'une ville dense contigüe; la ville que nous aimons est dense ». La CU critique l'application de la nouvelle loi permettant la surélévation des immeubles : « surélever des quartiers denses (Plainpalais, Pâquis, Eaux-Vives) s'avère une gageure, puisque ces quartiers ont été conçus en fonction de certaines règles de construction qui sont déjà exploitées au maximum de leurs capacités ».

3. Occupation des zones à bâtir des cantons

Faut-il interdire d'agrandir les zones à bâtir pendant 20 ans, comme le propose l'initiative fédérale pour le paysage, argumentant que les zones à bâtir non construites permettraient d'accueillir 2'500'000 personnes ?

L'Office fédéral du développement territorial (ARE-ODT), dans ses rapports sur la statistique des zones à bâtir (2007), avance un nombre inférieur de 1,4 à 2,1 millions et insiste sur le fait que les zones non construites sont mal situées, loin des agglomérations.

Le groupe Genève cinq cents mètres de ville en plus a exprimé son opposition à cette initiative par la voix d'un de ses membre dans l'hebdomadaire « Domaine Public » paru le 21 novembre 2008 : « Non au blocage des zones à bâtir, oui à un véritable compromis territorial ». Les informations contenues dans les rapports de l'ODT mettent en évidence de fortes différences régionales. Ceci a permis de constater que « parmi les cantons qui ont les plus grandes capacités d'accueil de nouveaux habitants et d'emplois supplémentaires, on trouve : Valais, Fribourg, Jura, Grisons, Tessin, Argovie, Thurgovie, voire, dans une moindre mesure Vaud et Saint-Gall. (…) On y relève également que les densités du bâti sont les plus faibles du pays. D'autres cantons, dont Soleure, Neuchâtel, Lucerne et Berne, se situent autour de la moyenne. (...) Quant aux trois métropoles de Zurich, Genève et Bâle, elles se trouvent pour l'essentiel situées sur le territoire des cantons qui disposent des moindres réserves de zones à bâtir et dont le sol, de surcroît, est le plus densément occupé par les constructions. Leur développement serait durablement gelé par le blocage des zones à bâtir. En clair, ces cantons, qui ont pratiqué une politique d'utilisation judicieuse et mesurée du sol, se trouveraient très fortement pénalisés par les effets de l'initiative. A l'inverse, ceux qui ont de vastes réserves ne seraient pas touchés. »

Depuis, le Conseil fédéral a eu la sagesse de rejeter cette initiative dite « pour le paysage » en date du 21 janvier 2010, considérant, notamment que ce blocage de zones à bâtir ne tient pas compte des spécificités régionales et récompenserait les cantons qui disposent actuellement déjà de trop grandes zones constructibles et pénaliserait ceux qui les ont planifiées rigoureusement et mises en œuvre en fonctions de leurs besoins.

Ces éléments ont été développés sous forme de cartes et tableaux illustrant les propos ci-dessus dans l'annexe 1.

4. Densités urbaines des cinq « grands centres » suisses

Certains de ces aspects mis en évidence ci-dessous ont été pris en compte pour les cinq villes de Zurich, Bâle (BS et BL), Berne, Lausanne et Genève, en considérant les définitions de «grands centres» retenues par l'ODT : ville centre et agglomération compacte composée des communes principales. Les densités sont mesurées à partir des densités « bâties » (habitants +emplois par hectare) et des densités « humaines » diurne (50 % habitants + 100% emplois par hectare).

L'argumentation est développée, sous forme de cartes et tableaux dans l'annexe 2.

Ces données ne reflètent qu'une partie des notions de densités, toutefois la comparaison entre les entités urbaines reste pertinente.

On constate que, quelle que soit la nature de la densité (bâtie, humaine), le périmètre considéré (ville, grand centre, canton), ainsi que le territoire (surface totale ou bâtie), Genève a, de loin, la plus forte densité, suivi par Zurich et Bâle, puis Berne, Lausanne étant la moins dense.

Ceci explique partiellement la position différente des entités territoriales, notamment entre Lausanne et Genève, face à la densification, telle que mentionnée ci-dessus.

5. Position : OUI à la densification, NON à la surdensification

D'une manière générale nous estimons que les principes tels « densifier les villes », « urbaniser vers l'intérieur » ne doivent pas être appliqués de manière indifférenciée. Il ne faut pas laisser ces slogans devenir la pensée unique.

Nous défendons la ville, la ville dense, mais pas la surdensification, particulièrement de son centre. De plus la surdensification du centre accentue la spéculation foncière et rejette les plus faibles en périphérie. Cette ségrégation s'accompagne notamment d'une régression qualitative des logements, telle qu'envisagée par l'Etat, dans la réalisation de projets LUP (logements d'utilité publique).

La densité dépassant un certain seuil devient négative. Les espaces dévolus à l'habitat et au travail doivent laisser la place aux lieux d'enseignement, de culture, aux places, parcs et autre espaces et équipements publics. Il faut viser à tout l'urbain et au droit à la ville pour tous tel que défini par le philosophe Henri Lefebvre.

Annexe 1
Document d'appui à l'article paru dans « Domaine public » du 21 novembre 2008 « NON au blocage des zones à bâtir, OUI à un véritable compromis territorial », un point de vue opposé à l'initiative fédérale pour le paysage, Raymond Schaffert.

Annexe 2
Document d'appui à l'article paru dans la Tribune de Genève du 3 juin 2008 « Non à des logements sur le site Artamis et à La Jonction », rubrique opinion, Raymond Schaffert.